par Guy Fontaine

Professeur Emérite, La Réunion

 

Alors que tout semblait laisser craindre une « explosion » de la Covid-19 en Outre-mer avec une catastrophe économique et sociale, le constat que l’on fait, aujourd’hui, est que les territoires ultramarins ont relativement bien résisté sauf à Mayotte et en Guyane qui restent en « zone rouge ». Comment peut-on expliquer cette situation ?  Comment les territoires ultramarins ont ils « construit leur résistance » ?  Quid de la gestion de crise ? Et comment ces territoires entrent-ils et préparent-ils l’après-déconfinement ?  Nous apportons ci dessous,  notre analyse avec  un regard à la fois de géographe et d’ultramarin.

 

De l’anxiogène au relatif soulagement

 

Le 10 avril 2020 le Conseil scientifique national Covid-19 avait une certitude : l’épidémie allait s’aggraver dans les territoires ultramarins français du fait d’un risque élevé de comorbidité lié au fort niveau d’obésité, d’hypertension et de surpoids et ce malgré la forte jeunesse de la population.

Cette annonce a aussitôt déclenché dans ces régions une grande inquiétude, installant une situation  anxiogène alimentée par des analyses mettant alors en avant, non plus une certaine réussite des DROM « performants économiques mais contrastes régionaux » (IEDOM, avril 2019) mais surtout leur « pauvreté », un niveau de vie plus faible et des inégalités plus marquées qu’en France métropolitaine. On soulignait de fait que leur système de santé dégradé les rendait d’autant plus vulnérables. A cette situation sanitaire alarmiste s’ajoutaient les autres « fléaux » qui  les frappent, quoique de façon différente entre les régions « avancées »  (La Réunion…) et en retard (Mayotte) : chômage, manque de logements décents, problèmes d’eau… mais aussi les problématiques sociétales comme l’immigration clandestine à Mayotte, le passé épidémique, la pression démographique (La Réunion est à l’aube du million d’habitants) et urbaine, et les mouvements sociaux qui avaient poussé dans la rue, début 2019, des milliers de « gilets jaunes » et dont La Réunion a été l’épicentre. Patrick KARAM, ancien délégué à l’Egalité des Chances des Français d’Outre-Mer, résumait bien cette « anxiogénèse »  en craignant  « une déflagration générale ».

C’est donc un environnement fragilisé qui va prendre contact avec  la Covid-19. Pourtant au fil des jours, un constat se dégage : l’Outre-Mer est relativement « épargné » par le virus. Alors que toutes les régions de la France hexagonale sont, fin mars touchées par le Coronavirus, les régions d’Outre-mer semblent plus « résistantes » au virus qui circule peu, la plupart des cas étant liés à des « importations ». Ainsi au 3 mai, 1603 cas étaient établis par l’ARS  soit Guadeloupe : 152 cas, 12 décès, La Réunion : 423 cas, Martinique : 180 cas, 14 décès (8 confirmés biologiquement), Guyane : 131 cas, 1 décès, Saint-Martin : 38 cas, 4 décès, Saint-Barthélemy : 6 cas, Polynésie : 58 cas, Mayotte : 596 cas, 6 décès, Nouvelle-Calédonie : 18 cas, Saint-Pierre et Miquelon : 1 cas.

 

Comment expliquer cette situation ?

 

Des territoires qui se sont « re-fermés »

 

L’une des principales faiblesses de  l’Outre-mer français est son éloignement de la « métropole » : La Réunion (9000 km), Mayotte (7800 km), Martinique, Guadeloupe  Guyane (7000 km), Polynésie 15000 km, 4400 km pour Saint Pierre et Miquelon. L’éloignement est certes physique (11h d’avion pour Paris/La Réunion), elle est aussi psychologique et surtout économique : surenchérissement des coûts de transport, délai important des livraisons, limitation des produits… Cette problématique a toujours été le point d’achoppement avec les décideurs de la France hexagonale tant politiques qu’économiques et revient régulièrement dans les demandes des ultramarins (billets d’avion, taxes…). Elle pousse les collectivités locales à faire « à la place de l’Etat ». On citera pour exemple la mise en place par la Région Réunion d’une « continuité territoriale » à destination des Réunionnais pour voyager vers la métropole ou La Réunion soit une aide de 350 à 450 €  par individu. Le lien Outre-mer, environnement régional et métropole est vital pour les territoires ultramarins car cela conditionne leur développement. Que serait le tourisme outre-mer sans les 60 à 70% de visiteurs métropolitains ?

Et pourtant, afin de faire face à la COVID-19, les Outre-mer ont été « confinés ». Dès mars les liaisons aériennes ont été fortement limitées (de 40 vols semaine France/Réunion on est passé à 4), les conditions de voyage restreints et les navires de croisières ont rapidement cessé leurs activités. Ces mesures drastiques d’Etat ont ainsi répondu à la demande pressante des populations, qui, a contrario de leurs demandes répétées d’ouverture, ont souhaité le repli. Des manifestations contre des arrivées de touristes de croisières et via l’aérien ont même eu lieu tant à La Réunion qu’aux Antilles et en Guyane, positionnement relayé par des organisations politiques : indépendantistes guyanais, en Martinique des militants proches du Mouvement international pour les réparations (MIR) ont fait rebrousser chemin à un avion venant d’Italie et alerter sur la présence des croisiéristes faisant escale sur l’île. L’Association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais (Assaupamar) a même porté une plainte au pénal dénonçant une « négligence coupable de plusieurs semaines permettant à des touristes étrangers de débarquer sans aucune précaution ».

Il paraît donc évident que la « fermeture » ou « l’accès raisonné » aux territoires (raisons impérieuses, quatorzaine à l’arrivée en structures fermées, test Covid au départ de France) auxquels se rajoutent le confinement et les gestes barrières très fortement acceptés, ont empêché le virus de circuler et expliquent que la « déflagration » redoutée n’a pas eu lieu tout au moins pendant la période de confinement. On  a été surpris du succès du confinement mais il ne faut pas oublier que les ultramarins concernés par les cyclones, ont une culture du risque et savent se confiner si le danger est pressant.

 

Une gestion re-centralisée ? La Crise  Covid19 en Outre-mer a-t-elle interrogé la décentralisation pour une plus grande efficacité ?

 

Depuis la loi NOTRe de 2015 les régions et les intercommunalités se sont imposées comme niveaux d’actions publiques majeures dans les domaines du développement économique, des transports, de la gestion des mobilités, de l’aménagement de l’espace et de l’environnement. L’Outre-mer s’est d’autant plus engagé dans cette démarche, qu’il a toujours mis en avant que les situations locales spécifiques tant économiques, sociales et environnementales restent souvent méconnues ou peu comprises du centralisme métropolitain.

Ce que l’on a observé en termes de gestion de crise c’est que l’Etat a été fortement présent en termes de mise en œuvre et mesures : le confinement outre-mer a été déclenché en même temps qu’en France hexagonale, des comités de suivi composé de l’Etat, des collectivités, des représentants de la santé et des socio professionnels, ont été mis en place sous l’égide du Préfet, de la directrice régionale de l’ARS et du recteur d’Académie. Pourtant on a observé des décalages, souvent mal compris des décideurs et populations locales, entre décisions nationales et terrains, « Notre territoire est en stade 1, il n’y a, à ce stade, aucun cas autochtone identifié ni de chaine de transmission locale. Les mesures décidées hier par le Premier ministre (fermeture des bars et des restaurants ainsi que des commerces non alimentaires), sont des mesures du stade 3. La situation épidémique à La Réunion ne justifie pas leur application immédiate. » (Préfet de La Réunion, 13 Mars).

On peut expliquer ce décalage par le mode organisationnel national mis en place pour la Covid. Alors que dans son discours du 16 mars le Président de la République insistait sur un traitement identique entre l’Hexagone et l’Outre-mer sur le confinement, la solidarité nationale n’a pas  ipso facto inclus les Outre-mer dans l’organisationnel défini, laissant à la ministre des Outre-mer Annick Girardin le soin de diriger la lutte et  faire de la pédagogie aux habitants : « Après avoir réuni cette après-midi les préfets des DROM, de Saint Barthélémy, de Saint Martin, et de Saint Pierre et Miquelon, j’ai décidé, en accord avec le Premier Ministre, que les mesures qu’il a annoncé hier( 13 mars) s’appliqueraient toutes à compter de ce soir dans ces territoires (15 Mars) ». Ce double-discours a alors laissé croire à une politique différenciée dans le mauvais sens et  a amplifié l’inquiétude des populations ultramarines qui craignaient que le virus ne se propage massivement d’autant que quelques « couacs » ont immédiatement semé le trouble. Ainsi au moment même où l’Etat faisait acheminer du matériel médical par des navires porte-hélicoptères, on apprenait  que les 30 000 masques FFP2 livrés aux soignants réunionnais étaient pour beaucoup inutilisables.

Si d’aucuns ont jugé que la Covid19 avait redonné la parole aux élus locaux sur la gestion de leurs territoires, on note qu’en Outre-mer (DROM) on a été plus sur une gestion  pyramidale. Les mesures d’intérêt général sont prises par l’Etat via le Préfet, omniprésent, services de l’Etat et ARS. Les mesures d’intérêt régional notamment économiques (complétant celles de l’Etat) sont du fait des collectivités Région et Département. « Solidarité nationale et solidarité locale doivent plus que jamais s’inscrire dans une démarche de cohérence de l’ensemble des politiques publiques » déclarait Didier Robert Président de la Région Réunion en ouverture du Comité exceptionnel de gestion qui actera le déblocage de fonds destinés aux entreprises. Ce genre de dispositif, que l’on retrouve dans les autres régions, a même été complété par des actions volontaristes en termes de santé. La Région Réunion a ainsi  fait l’acquisition de 2 millions de masques fabriqués en Chine en s’appuyant sur les réseaux Réunion-Chine. Les municipalités se sont surtout attachées aux mesures très locales, de proximité (colis alimentaires, information sur services aux personnes …) via les CCAS notamment. Quant aux  intercommunalités elles ont surtout mis l’accent sur le maintien des liens par le réseau de transport observant des règles sécuritaires strictes.

Dans les collectivités territoriales Outre-mer « à statut particulier », les décideurs locaux ont pu disposer d’une certaine autonomie. Ainsi en Nouvelle Calédonie c’est la « cellule de décision » où siègent, de façon collégiale, Président du Gouvernement, Haut Commissaire représentant de l’Etat, Présidents des provinces et instances coutumières qui a décidé des mesures de protection, de confinement puis de déconfinement en s’appuyant sur les réalités géoculturelles du territoire.

 

L’Outre-mer « réouvert »

 

Avec le déconfinement, l’Outre-mer qui a retrouvé sa « liberté de penser », a relativisé l’impact humain de la Covid-19 par rapport aux régions hexagonales et dans le monde. Et ipso facto le besoin de retrouver un niveau  d’avant la crise a poussé nombre d’acteurs économiques à demander la « ré-ouverture » des espaces ultramarins. Les acteurs du tourisme ont été les premiers à souhaiter le retour à une normalité aérienne même « sécuritaire » (test Covid), mettant en avant la situation catastrophique de la filière – Atout France estimant pour les DROM, une perte entre 2,3 et 3,4 milliards d’€ et un possible retour à la « normal » pas avant 2023. De la même manière les modes de vie ont repris leurs cours habituels avec un relâchement en termes sécuritaires car le « vivre ensemble » des ultramarins nécessite contacts, déplacements, ouverture tout autant que les « besoins » de consommation, la soif d’évènements culturels et d’animation.

 

Mais échec en Guyane et à Mayotte, doute en Martinique, Guadeloupe et La Réunion

 

Le déconfinement ne semblait donc pas poser problème et ce sont des populations « soulagées » qui ont vite repris leurs habitudes de vie. Or on note une croissance de contaminés :  au 22 juillet  30% à La Réunion 645 cas et 3 décès (patients de Mayotte), 45% en Martinique  262 pour 15 décès,  17% en Guadeloupe  184 et 14 décès, moins de 8%  en Polynésie Française 62 cas, à Saint Martin 44 cas, 22 en Nouvelle Calédonie, 6 à Saint-Barthélemy et 2 à Saint Pierre et Miquelon mais La Guyane avec 6851 cas et 40 morts et Mayotte 2839 cas, 38 décès ont « explosé » après le déconfinement du 11 mai à tel point que l’on parle « d’échec du déconfinement ».

 

L’approche post-confinement

 

Remise à « niveau » économique et social

 

Remettre les Outre-mer à « niveau » telle est la priorité des partenaires nationaux et régionaux. Les plans nationaux de relance, l’exonération de charges sociales pour les entreprises les plus touchées, le plan de soutien des collectivités territoriales (Région, Département), les remboursements des employeurs sont autant de mesures qui cherchent à casser le spectre de la non-reprise des activités avec toutes les conséquences sur l’emploi, la pauvreté, deux réalités majeures.

Le tourisme est l’un des axes sur lesquels les collectivités locales s’activent le plus. Conscients que les arrivées touristiques ne vont pas retrouver de sitôt leur niveau de 2019 donc moins de recettes, favoriser le tourisme local semble la stratégie la plus évidente. Ainsi la Région Réunion propose un Plan de Solidarité Tourisme de 27 millions d’euros pour relancer l’activité, avec un « chèque Mon Ile 974 » (1 chéquier de 15 chèques de 20€ à proposer à 55000 familles  et aux personnels qui se sont fortement engagés durant la crise).

 

Nouveau modèle économique et social

 

La crise de la Covid 19 pousse aussi les régions d’Outre-mer à réfléchir à  un nouveau modèle de développement. La Guadeloupe tente ainsi » d’élaborer un « New Deal » qui a la volonté de construire « Une Guadeloupe gagnante au cœur d’un processus dynamique et vertueux, en harmonie avec les mutations de notre société mais surtout en phase avec nos réalités, avec  volonté d’explorer la différenciation territoriale comme une source d’innovations visant à accroitre l’efficacité de l’action publique. » (Ary CHALUS, président de la Région Guadeloupe, mai 2020)

Juillet 2020, le Président du Département de La Réunion Cyrille MELCHIOR lance le dispositif « Département solidaire : « Je retiens surtout, la force de caractère des Réunionnais qui ont su réagir avec responsabilité, générosité, solidarité et inventivité pour faire face à la crise. Je pense bien sûr à cette solidarité naturelle qui s’est enclenchée au sein des familles, des cercles de proches afin de venir en aide aux plus fragiles ». Il précise que la solidarité de proximité est un enjeu majeur pour faire face aux défis sociaux et que la générosité citoyenne doit irriguer l’action publique. La solidarité qui repose sur trois piliers complémentaires : la solidarité naturelle (famille), la solidarité organisée (institutions, associations, bailleurs sociaux, entreprises) et la solidarité spontanée, informelle (voisinage) est ainsi plus que jamais d’actualité et les citoyens peuvent devenir des acteurs de la réussite des politiques sociales.

« Construire un modèle de développement plus résilient » en soutenant les agriculteurs et pêcheurs pour atteindre l’autosuffisance alimentaire, faire du numérique un outil de résilience et un levier d’emplois d’avenir, renforcer les infrastructures de réseau et de connectivité  et investir davantage dans le capital humain » telles sont pour les Sénateurs les priorités pour le développement des territoires d’Outre-mer après le déconfinement (rapport Sénat, 2020).

 

Qualité et efficacité du système productif local à consolider et à renforcer

 

La Covid-19 a surtout fait ressortir combien les territoires ultramarins peuvent aussi compter sur eux mêmes car elle a mis en exergue l’efficacité et la qualité du système productif local, l’existence de la production locale, de filières organisées et des capacités d’innovation dont ont fait preuve les entreprises, les services. La mairie de Saint Denis sur son site internet informait quotidiennement  les habitants des possibilités de se faire livrer par des entreprises et associations pain, légumes, fruits, viande, poissons mais aussi plats à domicile. Les petits commerces de proximité ont montré leur capacité à offrir à la population des produits de première nécessité alors qu’ils se voyaient  condamner par les « mastodontes » grandes surfaces à quasi monopole.

 

Le re-questionnement  du statut des territoires

 

Face à la peur le constat de la faiblesse chronique des ultramarins en termes d’équipements de santé, de logements, d’emploi a rapidement pris le dessus sur les avancées des territoires. Le mouvement « Gilets jaunes » avait déjà provoqué bien des questionnements sur la solidarité nationale, la Covid-19 a amené certains a « enfoncé le clou ».

Jugeant que la gestion de la Covid19 avait été inadaptée aux territoires, que le virus n’avait fait que démultiplier les problématiques déjà inhérentes aux DROM, ils argumentent que cette gestion a été calquée sur la gestion hexagonale sans tenir compte des spécificités locales tant au plan économique, social, sanitaire que culturel et sociétal et  les a même « invisibilisées ». Le problème de l’accès à l’eau en Martinique et à Mayotte, du surenchérissement des prix des produits alimentaires que d’aucuns expliquent par la situation de quasi monopole de groupe tel celui de Bernard Hayot ( Antilles mais aussi La Réunion) créant une dépendance de produits importés au détriment des productions locales et de la santé même des habitants (diabète) poussent certains ultramarins notamment Guyanais, Antillais à considérer que les Outre-Mer, plus que jamais, restent sous dépendance de décisions hexagonales comparant cette attitude à celle de la colonisation . Le « déni »  des spécificités sociales et culturelles  a aussi contribué à ce positionnement : ainsi à Mayotte , à 80% de religion musulmane, la gestion stricte des décès qui s’oppose à un schéma funéraire dûment inscrit (attroupement, manipulation  du corps… ) a été mal ressentie, de même a-t-on peu pris en compte le fait que les populations autochtones de Guyane (Amérindiens, Bushinengués ) étaient isolées mais qu’en même temps  la Covid-19 les ramenait brutalement à leur passé épidémique et à leur héritage colonial.

 

Conclusion

 

Si la « déflagration » annoncée n’a pas eu lieu, il est évident que la fermeture de l’Outre-mer au Monde et le confinement des populations y ont joué un rôle déterminant. Mais en même temps cela a montré combien l’Outre-mer est, en cas de « déflagration », dans l’incapacité de répondre à une situation sanitaire extrême d’autant que sévissent déjà des épidémies telle la dengue (11000 cas à La Réunion depuis le début de l’année et 9 décès). Si dans l’ensemble le confinement a été respecté, il a en même temps rendu moins visible les problèmes économiques et sociaux tendus. La Covid-19 a obligé les collectivités locales à lancer des plans de soutien mais leurs ressources non exponentielles, les ont aussi poussé à faire des coupes ou tout au moins à différer les ressources dans les domaines comme l’éducation, la culture. La crise a aussi démontré que les ultramarins pouvaient « faire du local » une base essentielle pour leur développement. Va-t-on continuer à aller dans ce sens ? « Décupler nos efforts, nos capacités d’adaptation, notre inventivité, et, plus que jamais, renforcer nos actions dans le sens de l’ancrage régional et être accompagné par l’Etat pour compenser les pertes financières » (D ROBERT, Président le la Région Réunion) témoignent d’une politique en Outre-mer qui souhaite que local, national et européen soient en interaction. Le repli ne pouvant être une réponse, cela ne pourra réussir que si le niveau de vie, d’équipement des populations  se rapproche de celui de l’Hexagone et que les ultramarins soient davantage conscients qu’il leur appartient d’être acteurs de leur développement.

 

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Bibliographie indicative

 

• Délégation sénatoriale aux Outre-mer , Rapport Urgence économique Outre-Mer à la suite de la crise du Covid-19, Juillet 2020, www.senat.fr/commission/outre_mer

• Hélène FERRARINI, Rendues vulnérables par un système de santé dégradé, les Outre-mer se préparent au pire, Reporterre, https://reporterre.net/SPECIAL-OUTREMER  4/5/20

• Assemblée Nationale, Rapport d’Information sur l’activité de la Délégation aux Outre-mer pendant la pandémie, 20 juillet 2020, http://www.assemblee-nationale.fr