Pascal Gillon : « Il faut une gouvernance éclairée pour que les Jeux olympiques soient bénéfiques pour un territoire »

Vue aérienne du parc olympique de Rio. Source : Reuters

La récente attribution de l’organisation des Jeux Olympiques de 2024 à Paris suscite autant d’espoirs que de critiques. Opportunité économique pour les uns, gabegie financière pour les autres, le sujet est sensible. Maître de conférences en géographie à l’université de Bourgogne et spécialiste de la géopolitique du sport, Pascal Gillon nous explique, à travers le cas des JO de Rio, les enjeux que soulève une telle organisation.

 

Alors que Paris vient d’être nommée ville organisatrice des JO de 2024, des voix discordantes remettent déjà en question les supposées retombées positives d’un tel événement. Que vous inspire un tel débat ?

 

Vaste question que celle des retombées de l’organisation d’un grand événement (ici sportif) sur la ville et le pays qui l’accueillent ! A chaque nouvelle Olympiade, les promoteurs de l’événement insistent sur les bénéfices liés à la création ou la transformation des infrastructures, sur l’amélioration de l’image de la ville et sur le gain de visibilité internationale susceptible de vivifier son tourisme. Au regard des investissements considérables, la mise en avant des apports présumés du projet, qu’ils soient économiques, urbanistiques ou sociaux est un moyen de s’assurer une acceptation sociale et de montrer qu’une telle candidature permettra à la fois de créer de l’emploi et de fournir un service à la population après l’évènement. De l’autre côté de l’échiquier, les détracteurs soulignent, quant à eux, les échecs de certaines réalisations, les nuisances liées à l’organisation et, pour certains, remettent en cause le fait même d’organiser les Jeux Olympiques.

Par-delà ces débats, un des problèmes récurrents concerne le système mis en place pour observer les impacts des JO. Si l’analyse des périodes antérieure et concomitante à l’événement est souvent bien documentée, l’observation, sur un temps plus long, des années qui lui succèdent l’est quant à elle beaucoup moins. Vous trouverez très peu de chiffres tirant un bilan un an après (ce sont souvent les médias qui s’attellent à cet exercice) et quasiment aucun 2, 5 voire 10 ans plus tard. Un tel manque s’explique par le fait que les études antérieures à la candidature officielle sont là pour gagner l’organisation et convaincre la population de l’intérêt de son obtention. Les coûts sont donc minimisés, même si aucune organisation de JO n’a in fine respecté le budget initialement présenté : il est devenu normal de constater que le budget final a en réalité été doublé, parfois même quintuplé. A la décharge des organisations, ces institutions se créent lors de la candidature et disparaissent une fois les Jeux terminés.

Ces tendances générales n’empêchent pas les organisateurs, une fois l’organisation obtenue, de mobiliser des ressources pour suivre les effets induits des travaux. On assiste alors à une avalanche de chiffres relatifs aux emplois créés (avec des précisions qui varient toutefois suivant les pays) ou à l’importance de l’événement pour la croissance de la région. La fin des Jeux est alors marquée par la publication de nouveaux chiffres sur le tourisme et l’attraction exercée par l’évènement.

 

Vos travaux portent sur les stratégies des acteurs du système olympique, notamment dans le contexte brésilien. Un an après leur organisation, quel bilan économique, urbanistique, social peut-on tirer des Jeux Olympiques à Rio ?

 

Rio de Janeiro ne fait pas exception aux tendances de fond que j’ai présentées précédemment. Lors de la cérémonie de clôture des Jeux, T. Bach, le président du CIO a prononcé cette phrase : « L’histoire parlera d’un Rio de Janeiro avant et d’un Rio de Janeiro en bien meilleure condition après les Jeux Olympiques ». Cette citation pleine d’enthousiasme est plus que malheureuse, les faits étant tout autres ! Rio de Janeiro traverse en effet une crise d’une ampleur dramatique.

Sur le plan économique, il faut resituer l’organisation des Jeux dans un temps plus long. Lorsque Rio obtient les Jeux en 2009, le Brésil connaît une phase de forte croissance, un chômage en baisse et une amélioration sur le front de la pauvreté liée à la politique de redistribution d’une partie des fruits de la croissance menée par Lula. C’est une période bénie alors que les pays occidentaux commencent à s’enfoncer dans la crise dite des subprimes. Le Brésil résiste jusqu’en 2013, avant de plonger dans la plus forte récession qu’il ait connue – plus forte même qu’en 1929 – notamment car son économie repose encore fortement sur l’exportation de matières premières (soja, pétrole, etc.). La chute des cours liée au ralentissement général affecte directement l’Etat de Rio qui se finance en grande partie grâce aux royalties des gisements de pétrole exploités au large de la ville. A tel point que le 17 juin 2016, soit un mois et demi avant les Jeux, l’Etat se déclare en faillite afin d’avoir accès à des financements de l’Etat fédéral qui va couvrir les salaires des fonctionnaires – de police notamment – pendant les Jeux.

Les Jeux ont bien évidemment apporté un surcroît d’activité lié aux investissements dans les infrastructures. Ces données sont bien documentées [1] et sont mises en avant par les organisateurs et le CIO. Construire des routes, un métro, des stades et des logements (village olympique, hôtels) induit mécaniquement des emplois. La question est surtout de savoir si ces investissements auront des effets bénéfiques sur la ville et sa région à moyen et long termes.  Une autre question est de savoir si ces investissements ont véritablement été destinés aux objectifs affichés : les enquêtes judiciaires ouvertes depuis les Jeux montrent en effet un système de corruption généralisée des élites politiques et administratives [2] prenant la forme de détournement d’argent et de surfacturation systématique de la part d’entreprises dont Odebrecht [3] est devenu le symbole.

Par ailleurs, trois mois après les Jeux, l’Etat de Rio fait banqueroute, donnant lieu à des mesures dramatiques pour une partie de la population : les retraites sont taxées, tandis que les programmes sociaux sont coupés. On ne parle pas non plus de tous les investissements dans l’éducation et la santé qui ne se feront pas dans les années à venir à Rio. Ce sombre tableau s’explique en partie, il est vrai, par la récession, mais les dépenses liées aux Jeux participent aussi à cet effondrement : le tableau idyllique dressé par le CIO est de la pure communication.

Sur le plan urbanistique, l’accueil des JO est l’occasion pour les villes organisatrices d’entreprendre d’importants travaux d’aménagement modifiant le tissu urbain. L’exemple, toujours mis en avant, est celui de Barcelone qui a profité des Jeux pour requalifier une partie de sa zone portuaire lui permettant, grâce à cette opération, de changer son image. Rio a décidé de s’inspirer de cet exemple en tentant de requalifier lui aussi une partie de sa zone portuaire (Porto Maravilha). Planifiée de longue date, cette opération a pu débuter grâce aux Jeux qui ont rendu possible la concentration de financements conséquents. Projet pertinent, certes, mais pas vital, les Jeux se déroulant ailleurs dans la ville.

Concernant la partie du projet la plus proche du centre, elle s’est pour sa part transformée en un quartier modernisé intégrant des modes doux de déplacement et une requalification au travers de monuments culturels. Deux hôtels de grandes chaînes se sont aussi implantés dans cette zone au foncier encore abordable avec une localisation entre l’aéroport et le centre ancien. Cette opération a permis à des promoteurs d’engager le développement d’un nouveau quartier d’affaires… même si la situation économique catastrophique devrait bloquer la suite des opérations pour quelques années.

Pour le village olympique, qui est la seconde grande opération urbanistique, le constat est encore plus cruel. S’il y a fort à parier que la justice s’intéressera aux opérations d’adjudication du terrain, c’est surtout le promoteur immobilier et sa volonté de développer un « condominium » (gated community) destiné à une clientèle aisée qui sont pointés du doigt. Le projet consistait en effet à donner le terrain pour y construire le village, puis, à terme, vendre les appartements (remodifiés) à des tarifs très élevés. Un partenariat public-privé a donc été signé dans lequel le public amenait les infrastructures de transport et le privé avançait une partie de l’argent qu’il pensait récupérer facilement. Même si peu d’appartements ont été vendus suite à la crise, il est désormais clair que l’objectif n’était pas d’utiliser le village olympique pour en faire des logements sociaux. Plus globalement, nombreux sont ceux à déplorer le fait que la majorité des investissements et le développement des infrastructures se concentrent sur Barra de Tijuca, un des quartiers les plus aisés de l’agglomération.

On peut enfin s’interroger sur le rôle social de ces grands projets. Pour Rio, plusieurs projets étaient associés à la candidature : le plus emblématique est celui des UPP (unités de police pacificatrice) destinées à améliorer la vie dans les favelas en y chassant les trafiquants de drogue. L’objectif réel est apparu dès leur mise en place : assurer avant tout la sécurité des touristes et porter les efforts sur les favelas proches des installations olympiques ou des quartiers les plus touristiques. Des moyens importants ont donc été engagés pour permettre, dans un premier temps, une amélioration de la situation dans les favelas ciblées. Toutefois, dès 2016, la banqueroute de l’état a fait empirer la situation [4] : il y a fort à parier que les statistiques de l’année 2017 seront dramatiques. Cette opération a enfin eu des conséquences néfastes sur les favelas les plus excentrées où les trafiquants chassés du centre se sont repliés, dégradant encore les conditions de vie des habitants.

 

Plus de 10 milliards d’euros ont été investis dans la construction d’infrastructures sportives. Aujourd’hui, nombre d’entre elles (piscine, vélodrome, parcours de golf, etc.) sont à l’abandon. Par-delà l’exemple de Rio, les investissements colossaux demandés par le comité olympique sont-ils viables sur le moyen et le long terme ?

 

Le chiffre de 10 milliards a été dépassé, on atteindrait plutôt 11,5 milliards d’euros [5]. Toutefois cette somme comprend tous les investissements, pas seulement ceux consacrés aux infrastructures sportives. L’accueil des Jeux produit un effet pervers : d’une part, les villes se sentent obligées de construire des équipements toujours plus imposants, plus techniques, à travers lesquels elles jouent leur image internationale ; d’autre part, les fédérations internationales et le CIO développent des cahiers des charges toujours plus exigeants entraînant une dérive des coûts de construction mais aussi de fonctionnement.

Prenons un exemple caricatural. Depuis plusieurs Jeux, une partie des compétitions de canoé-kayak se déroule sur des rivières artificielles. Quelle en est l’utilité une fois les Jeux passés ? Celle d’Athènes est abandonnée. Celle de Pékin n’est que peu utilisée. Celle de Londres a accueilli les championnats du monde 2015 et est gérée par une autorité publique qui l’intègre dans un ensemble plus large tourné vers les loisirs. Celle de Deodoro à Rio est déjà à l’abandon moins d’un an après les Jeux. Ce type d’installation ne peut être amorti car il demande des frais de fonctionnement énormes, si bien que le secteur privé ne les a jamais repris. Dès la candidature de Rio, il était évident que cette installation serait un éléphant blanc d’autant plus qu’elle est située dans une zone de Rio qui est parmi les plus pauvres. Le constat est le même pour les vélodromes. Seuls des pays riches possédant une culture du cyclisme sur piste peuvent réutiliser ces équipements, notamment pour offrir un lieu d’entraînement à leurs champions nationaux… et renforcer ainsi leur chance de continuer à gagner des médailles dans ces disciplines de niche.

Il faut reconnaître que le CIO fait des efforts depuis plusieurs Jeux pour que les organisateurs modèrent leurs ambitions. Des structures démontables sont apparues évitant d’avoir d’importants coûts de maintenance sur le long terme. A Rio, le stade de beach volley et plusieurs salles qui ont accueilli des épreuves comme les arts martiaux ont été pensés sur ce modèle. Mais le CIO, une fois les Jeux finis, n’a plus aucune responsabilité et laisse les villes-hôtes se débrouiller avec leurs installations. Dans le cas de Paris, il semble que cette dimension ait été prise en compte, laissant espérer qu’aucun équipement ne deviendra un éléphant blanc.

 

Vertement critiqué pour sa gestion du dossier olympique, l’ancien maire de Rio de Janeiro Eduardo Paes défend toutefois son bilan, pointant en particulier l’amélioration du réseau de transport de la ville. Souscrivez-vous à cette constatation ?

 

La ville de Rio présentait des signes « d’asphyxie » dans les transports bien avant les Jeux. Son système de transports en commun constitué d’une myriade de bus était très peu lisible pour un étranger et ne présentait ni horaire fixe pour de nombreuses lignes, ni carte générale du réseau. Incontestablement la dynamique olympique a permis de mobiliser des financements (notamment de l’état fédéral) et a facilité les transformations du système de transport en coalisant toute une partie des acteurs, comme à Athènes. Sans les Jeux, les transformations n’auraient pas été si rapides.

Le choix d’un système de bus cadencés de grande capacité circulant en site propre (les BRT – Bus Rapid Transit) s’est révélé bénéfique pour l’agglomération en reliant mieux certains quartiers avec des gains de temps réels. L’injection d’une nouvelle flotte de bus moderne permet aussi de retirer des véhicules beaucoup plus polluants et améliorera la qualité de l’air.

Toutefois ces corridors ont surtout amélioré la desserte du quartier de Baja de Tijuca (quartier aisé) et, dans une moindre mesure, celui de Deodoro. Pour la zone du port, la réhabilitation a fait disparaître une partie d’une autoroute urbaine aérienne au profit d’un système enterré et d’un tramway : l’amélioration du cadre de vie est ici évidente. Pour les transports ferroviaires de banlieue, l’achat de nouvelles rames a aussi amélioré les conditions de transport. Enfin, on peut s’interroger sur la ligne 4 du métro qui relie Baja de Tijuca au centre de la ville en passant par les quartiers touristiques de Leblon et Ipanema. Cette ligne qui n’était pas prévue dans la candidature olympique (seul un BRT était prévu) renforce l’idée que les investissements publics (plus de 3 milliards $) profiteront plus aux zones aisées de Rio, alors qu’une autre ligne attend d’être construite pour relier Rio à Niteroi de l’autre côté de la baie.

 

La construction de certaines infrastructures a nécessité le déplacement, parfois l’expulsion, de populations locales. Quelles décisions ont été prises pour les reloger ?

 

Il y a eu trois grandes motivations dans le déplacement des personnes.

  • La première répondait à une logique fonctionnelle. Lorsqu’il a fallu faire passer les BRT, certaines rues étaient trop étroites pour permettre une nouvelle voie, même si, dans certains cas, des itinéraires « bis » auraient pu être proposés. Les familles ont été déplacées pour que l’infrastructure puisse devenir opérationnelle.

  • La seconde est beaucoup plus discutable. Les autorités ont déplacé des favelas (petites par la taille mais touchant plusieurs dizaines voire centaines de familles) car elles étaient trop proches de sites iconiques qui allaient être filmés par les médias. Il s’agit principalement de la favela do Metro (proche du stade du Maracana) et de Vila Autodromo (adjacente au parc olympique). Il s’agissait pour Rio de cacher cette forme de pauvreté afin de présenter une image plus conforme aux attentes.

  • Enfin, dans certains cas, les Jeux ont été une période propice pour les autorités et les promoteurs pour tenter de récupérer des espaces potentiellement intéressants.

La politique de relogement a ensuite varié suivant les capacités de résistance des communautés/familles. N’ayant aucun titre de propriété, certaines étaient plus fragiles que les autres et se sont trouvées juridiquement désarmées face aux services de l’Etat. Dans le cas de Vila Autodrome et Vila do Metro, une résistance plus forte car plus organisée et médiatisée a vu le jour. La politique d’indemnisation et de relogement a donc été variable, mais n’a pas été généreuse pour une grande partie des familles car pensée sous l’angle du rapport de force. Par exemple à Vila Autodromo, les familles parties les premières ont touché beaucoup moins d’argent que celles qui ont été déplacées quelques mois avant les Jeux.

De plus, la politique de relogement a déplacé les habitants souvent loin de leur quartier d’origine en périphérie, brisant des solidarités et obligeant certains à avoir des temps de déplacement beaucoup plus longs. A la suite des mobilisations, la politique s’est infléchie pour proposer des logements plus proches du quartier d’origine. Enfin, le relogement dans des logements neufs a posé des problèmes considérables pour une grande partie des familles : alors que dans leur précédent logement l’accès à l’eau et à l’électricité était « informel », elles se sont retrouvées dans l’obligation de payer ces services, dépenses dont elles ne pouvaient s’acquitter. Sur ce point, la politique de Rio n’a pas été exemplaire !

 

Athènes, Londres, Rio sont autant d’exemples récents qui ont cristallisé les critiques sur les conséquences néfastes liées à l’organisation des Jeux Olympiques. Est-il encore économiquement raisonnable pour une ville d’accueillir les JO ?

 

Accueillir les Jeux est toujours une alchimie complexe avec des partenaires qui ont des buts différents. La dimension économique n’est qu’un des paramètres de la motivation des candidatures. Si vous prenez Beijin 2008 ou Sotchi 2014, les investissements ont été colossaux et les pertes importantes mais les Etats se sont « payé » une image. Le Brésil a pu montrer l’image d’un pays émergent capable d’organiser l’évènement le plus complexe au monde actuellement. Quel est le prix de la fierté nationale, de la construction d’une image à l’international ?

Par ailleurs, la structure des pouvoirs est fondamentale. Beijin, avec un pouvoir fort, a pu déplacer des dizaines de milliers de personnes. Rio est en train d’illustrer à ses dépens le poids de la corruption dans l’économie brésilienne, alors que des villes comme Barcelone, Londres ou Sydney ont présenté des Jeux où les dérapages ont été très limités. Quoiqu’il en soit, l’organisation des Jeux est devenue une opération très coûteuse qui n’a pas vocation à rapporter beaucoup d’argent. L’érosion des candidatures sur les Jeux le montre bien et le fait que le CIO ait décidé d’une double attribution souligne la situation délicate à laquelle il est confronté.

Pour revenir sur le bénéfice d’une organisation, je dirais que tout dépend du projet : bien orienté, il est un catalyseur d’énergie et de financement et permet pour la ville-hôte des transformations qui peuvent être positives avec même, dans certains cas, l’espoir d’un bénéfice. Cela veut dire qu’il faut traiter la problématique des « éléphants blancs » bien en amont, comprendre que la construction d’un village olympique doit prendre en compte son usage post-Jeux et que les investissements ne doivent pas être pensés sur les 15 jours de l’événement, mais sur le long terme. Il faut donc une gouvernance « éclairée » pour que les Jeux soient bénéfiques pour un territoire. Mais cette organisation peut aussi être captée par des groupes d’intérêt qui vont profiter de l’événement pour le détourner à leur profit…

 


[1] Bilan des JO par le CIO : https://www.olympic.org/fr/news/jeux-olympiques-de-rio-2016-heritage-sur-le-plan-economique

[2] https://www.letemps.ch/opinions/2017/05/19/bresil-lhistoire-dune-elite-pensait-pouvoir-flouer-justice

[3] Odebrecht est une compagnie impliquée dans le scandale Petrobras qui secoue actuellement le Brésil (opération Lava Jatto).

[4] http://www.leparisien.fr/faits-divers/rio-de-janeiro-l-armee-a-ramene-le-calme-dans-la-favela-de-la-rocinha-24-09-2017-7282329.php

[5] https://www.insidethegames.biz/articles/1054628/ioc-member-defends-rio-2016-legacy-despite-ongoing-political-and-economic-problems

 

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