Le récent débat sur le statut des travailleurs détachés dans l'Union Européenne a mis en lumière les transformations que connait aujourd'hui la réglementation liée au travail dans un contexte européen de concurrence accrue. Rachid Belkacem, Maître de Conférences en économie et membre du Laboratoire Lorrain des Sciences Sociales (2L2S) de l'Université de Lorraine analyse pour nous les enjeux soulevés par le débat autour des travailleurs détachés.

 

Que désigne exactement le terme de « travailleur détaché » ? Quel poids démographique représentent-ils en Europe ?

 

Le détachement de travailleur désigne la situation où une personne quitte temporairement son pays pour aller travailler dans un autre pays de l’UE ou dans un pays tiers. La durée du détachement ne peut excéder 24 mois. Jusqu’en 1996, cette pratique en Europe était encadrée par la Convention de Rome, signée le 19 juin 1980 et entrée en vigueur le 1er avril 1991. Depuis, c’est la directive 1996/71/CE ^[1] qui réglemente les détachements de travailleurs dans le cadre de prestations de services transnationales ou internationales (PSI). Ce cadre réglementaire précise trois types de détachement :

– le détachement classique où un travailleur effectue une ou plusieurs tâche(s)/mission(s) dans un autre Etat-membre que celui où il travaille habituellement ;

– le détachement intra-groupe qui concerne les situations où un salarié est détaché vers un autre pays-membre mais dans un établissement appartenant au même groupe ;

– le détachement réalisé par le biais d’une agence ou entreprise d’intérim dans une entreprise localisée dans un autre pays membre.

Cette directive définit également un noyau dur de dispositions [2]  pour les travailleurs détachés qui s’imposent aux entreprises procédant à ces détachements. Ce socle social minimal de droits concerne les périodes maximales de travail et les périodes minimales de repos ; la durée minimale des congés annuels payés ; les taux de salaire minimum ; la sécurité, la santé et l’hygiène au travail ; les mesures protectrices applicables aux conditions de travail et d’emploi des femmes, des jeunes et des enfants, et notamment des femmes enceintes ; et, enfin, les conditions de détachements des travailleurs intérimaires.

Le principe posé par cette directive est celui du pays d’accueil. Cela signifie que les entreprises prestataires de service doivent utiliser et rémunérer les travailleurs détachés selon les règles du pays dans lequel se déroule l’exécution du contrat, à moins que les règles du pays d’envoi des détachés s’avèrent plus favorables aux travailleurs. Elle pose en revanche le principe du pays d’origine pour le paiement des cotisations sociales [3].

Jugée inadaptée au contexte européen actuel en raison notamment des fortes disparités des systèmes nationaux de rémunération et de protection sociale particulièrement depuis l’élargissement de l’UE à de nouveaux pays membres en mai 2004 [4] aux standards sociaux très bas, cette directive 96/71 du détachement fait l’objet de sérieuses et sévères critiques aujourd’hui. Le départ avait d’ailleurs été donné à l’initiative de la France au début de cette dernière décennie. La France appelait alors à une renégociation de cette fameuse directive.

Dans ce débat animé sur le détachement, plusieurs sujets opposent les capitales européennes entre celles qui jugent que les textes réglementaires actuels sont largement suffisants (les pays ayant intégré l’UE depuis mai 2004) et les autres capitales. Deux rapports parlementaires en France (Bocquet, 2013 et Savary et al., 2013) ont vivement critiqué cette directive sur 3 points :

• celui des modalités de contrôle des détachements jugées insuffisantes ;

• des conditions dégradées de détachements de beaucoup de travailleurs ;

• des fraudes de plus en plus difficiles à détecter, comme des montages de réseaux en cascades de sous-traitants liés à des sociétés « boîte aux lettres» localisées dans différents pays, notamment ceux où les coûts salariaux sont les plus faibles.

De ces échanges controversés, il en a résulté tout de même un accord européen à minima entre les 28 ministres du travail des pays de l’UE qui a été conclu le 9 décembre 2013. Dans la foulée, fruit de ces compromis, une directive d’exécution a été adoptée en mai 2014 [5]. Avec cet accord, la principale disposition est que les entreprises donneuses d’ordre sont tenues pour responsables de fraudes commises par leurs sous-traitants. Ce texte va permettre également d’imposer des règles aux pays qui en étaient jusque-là dépourvus tout en prévoyant des contrôles plus renforcés des entreprises.

Mais, la partie ne semble pas terminée. En effet, dans ce contexte de remise en question de la construction européenne que traduit d’ailleurs la montée de partis extrémistes un peu partout en Europe, la commission européenne continue à faire des propositions d’amélioration de cette directive. Deux réunions des 28 ministres européens du travail et des affaires sociales se sont tenues au Luxembourg, respectivement le 15 juin et le 23 octobre dernier. Un compromis, bien fragile et encore rempli de zones d’ombre, a été difficilement obtenu au prix d’importantes concessions de part et d’autres des partis en présence, entre défenseurs de la directive actuelle et, ceux qui appellent à sa révision. Excepté les ministres polonais, hongrois, lituanien et lettonien très hostiles à une réglementation, les autres ministres se sont accordés sur la nécessité de réviser la directive sur deux principaux points, celui de l’égalité des rémunérations entre travailleurs détachés et travailleurs locaux pour un même poste et sur un même site et, sur celui d’une durée des détachements ramenée à 12 mois (au lieu de 24 mois). Cette directive révisée ne pourra néanmoins entrée en vigueur pas avant 2022 et si tout se passe bien ! Il faudra en effet attendre que ce texte soit définitivement adopté par l’UE et donc préalablement discuté par les instances européennes, notamment le Conseil et le Parlement.

Pourtant l’urgence d’une révision de cette directive se justifie dans ce contexte d’essor important du nombre de détachements de travailleurs et surtout des fraudes qui y sont attachées. Dans son dernier rapport (décembre 2016), la commission européenne estime à plus de 2 millions le nombre de travailleurs détachés en 2015 en UE (déjà 1 million en 2009 !) (European Commission, déc. 2016).

Ce phénomène paraît certes marginal en données de stock (moins de 1 % de la totalité des emplois en Europe) mais interroge en données de flux vu l’importance de sa croissance. Pour la France seulement, un des principaux pays d’accueil (et aussi d’envoi de travailleurs), le Ministère du travail comptabilise environ 230 000 travailleurs. Encore ne s’agit-il ici que de travailleurs déclarés ! Comme le rappelle le rapport Grignon (2006), parmi les travailleurs réellement détachés, 80% ne feraient l’objet d’aucune déclaration préalable et échapperaient ainsi à toute statistique. En d’autres termes, le phénomène est largement sous-estimé. Le phénomène est donc loin d’être marginal.

En dynamique, sa progression est non seulement constante mais importante. Les exploitations des données du Ministère du travail qui ont été faîtes par nos soins à partir des déclarations de PSI adressées aux services de l’inspection du travail en France indiquent qu’il y a 28 fois plus de travailleurs détachés en France en 2013 qu’en 2000 (Belkacem et al., 2016). Les services de l’inspection du travail ont reçu 46 fois plus de déclarations de PSI en 2013 qu’en 2000 soit 67 000 déclarations de détachement émanant d’entreprises étrangères représentant un total de 212 000 salariés détachés en 2013. Le phénomène est donc en forte croissance. Et la crise économique récente à partir de 2007 à la suite de la crise des subprimes partie des Etats-Unis n’a nullement affecté sa progression !

 

Qui sont les principaux pays pourvoyeurs et employeurs ? 

 

Peut-être qu’avant de répondre à cette question, il est important de rappeler comment sont établies les statistiques sur ce sujet. Il faut avoir à l’esprit que les données sont très fragiles et doivent donc être maniées avec précaution.

Il existe deux principales sources d’information. La première est constituée par les déclarations aux inspections du travail. Avant le début d’un chantier ou autre prestation, toute entreprise étrangère doit transmettre une déclaration préalable de détachement à l’inspection du travail du lieu de réalisation de la prestation. Cette déclaration peut se faire rapidement, en ligne, par fax ou encore par lettre recommandée avec avis de réception. Aujourd’hui, elle se fait surtout en ligne sur des sites dédiés au travail détaché. Et selon le rapport Grignon (2006) beaucoup d’entreprises ne font pas ces déclarations ! La seconde source concerne les formulaires (E101 devenus A1) renseignés dans le cadre des détachements « Sécurité sociale », des formulaires qui attestent de la législation applicable à un travailleur détaché qui n’est pas affilié dans le pays d’accueil. Notons que cette source d’information évalue un nombre de détachements et non un nombre de travailleurs détachés, un même travailleur pouvant naturellement être détaché plusieurs fois comme c’est la pratique dans les régions frontalières (Belkacem R. et Pigeron-Piroth I., 2016). C’est à partir de cette source d’information que la Commission Européenne réalise ses études.

Selon son dernier rapport (European Commission, dec. 2016), les trois principaux pays employeurs de travailleurs détachés sont l’Allemagne (418 908 travailleurs en 2015), la France (177 674), et la Belgique (156 556). Ces travailleurs sont surtout originaires de la Pologne (251 107 travailleurs détachés en 2015), de la Slovénie (126 153), de la Slovaquie (80 058) et du Portugal (64 020). Notons que l’Allemagne et la France sont à la fois d’importants pays qui reçoivent et aussi qui envoient des travailleurs détachés. En effet, respectivement pour ces deux pays, 218 006 travailleurs sont originaires de l’Allemagne et 130 468 de la France, soit au second et troisième rang des pays membres de l’UE juste devancée par la Pologne.

L’élargissement de l’UE le 1er mai 2004 a constitué un important ressort du développement de ces pratiques. En effet, le Ministère du travail en France note que la première nationalité des travailleurs détachés en France est polonaise (38 067) devant les portugais (34 480) et les roumains (26 971). Ces trois nationalités représentent un peu moins de la moitié (46,8%) des travailleurs détachés en France en 2013 contre 23% en 2004 (DGT, 2015).

 

Ces flux de travailleurs empruntent-ils des axes privilégiés ? Si oui, comment expliquer ces orientations ?

 

Comme on l’a vu avec ces précédentes données, il s’agit de déplacements importants de travailleurs des pays du Sud et de l’Est vers les pays du Nord et du Centre de l’Europe. Nous avons là une dynamique centrale du fonctionnement de certains secteurs économiques qui font de plus en plus appel à cette main-d’œuvre. Il s’agit surtout des secteurs du bâtiment, de l’agriculture, des transports routiers et du tourisme qui y ont recours.

C’est une véritable tendance de fond en Union européenne dont les effets sont nombreux : baisse du niveau des salaires ; émergence d’une main-d’œuvre low cost malléable dans le temps et dans la durée selon les besoins d’employeurs non scrupuleux ; voire déstructuration de pans entiers de l’économie soumis à une forte concurrence (filière agricole, le bâtiment) … Les travailleurs locaux se trouvant ainsi en concurrence avec ces travailleurs détachés alimentant des tensions entre locaux et étrangers. Du dumping social organisé d’une certaine façon par le droit européen comme le rappellent avec force les deux récents rapports parlementaires français sur le sujet (Bocquet, 2013 et Savary, 2013).

Le caractère saisonnier de l’activité du bâtiment et ses besoins en qualifications spécifiques font naturellement de ce secteur le plus important utilisateur de sous-traitants de main-d’œuvre et par conséquent de travailleurs détachés. Dans un contexte d’européanisation et de mondialisation des économies, le recours au travail détaché semble relever de la même problématique que les délocalisations d’entreprises. Pour les activités qui ne peuvent pas se délocaliser dans des pays à bas coût, le recours aux travailleurs détachés constitue sans doute un autre moyen pour agir à la baisse sur les coûts de la main-d’œuvre particulièrement dans les domaines d’activité qui utilisent beaucoup de main-d’œuvre. C’est cette logique là qui prévaut du moins dans ces secteurs là qui sont contraints de produire localement …

L’autre dynamique qui apparaît lorsqu’on analyse finement ces flux de travailleurs sur une longue période est la double tendance à la généralisation territoriale du travail détaché (le travail détaché tend à se généraliser partout au sein d’un même territoire) et à la généralisation sectorielle du travail détaché (tous les secteurs économiques tendent à y recourir). Le plombier polonais, le maçon portugais ou encore l’ouvrier agricole roumain deviennent ainsi des figures familières !

Un des axes privilégiés du développement du travail détaché passe par l’important rôle que jouent les grands groupes internationaux et leurs sous-traitants dans le développement du travail détaché. Les procédures d’appel d’offre à l’échelle internationale et de mise en concurrence par les coûts favorisent évidement le développement de ces pratiques. Les entreprises peuvent aller jusqu’à utiliser les services de sociétés étrangères « boites aux lettres ». Les exemples connus sont nombreux :

• Le groupe Bouygues a sous-traité un certain nombre de travaux concernant le chantier du TGV Atlantique à une société portugaise, Rush Portuguesa ;

• Ce même groupe Bouygues a sélectionné l’entreprise d’intérim irlandaise Atlanco, très médiatisée, pour mener à bien une partie du chantier du réacteur nucléaire de l’EPR à Flamanville. Basée à Chypre, Atlanco recrutait des travailleurs polonais rémunérés aux conditions de la Pologne ;

• La construction du carré de Jaude à Clermont-Ferrand par le groupe Eiffage a fait participer une entreprise portugaise ASTP qui a elle-même fait appel à une entreprise de travail temporaire portugaise. Au final certains salariés ne pouvaient plus identifier leur véritable employeur ;

• EDF, à Cottam en Angleterre en 2003, sur le chantier de construction d’une centrale énergétique, utilisait une chaîne complexe de sous-traitances et de détachements passant par l’Allemagne (Société RWE) et le Portugal ;

• Enfin, Alstom en 2000 faisait appel à une Société autrichienne employant des travailleurs hongrois, … pour ne citer que ces quelques exemples !

 

Malgré les effets d’annonce suite à la ratification, le  23 octobre 2017, de l’accord sur la révision de la directive du travail détaché, certains secteurs d’activités, notamment le transport routier, ne sont toujours pas concernés par ces changements. Comment expliquer ces exceptions ?

 

Vous parlez sans doute de la réunion entre les ministres européens des affaires sociales et du travail qui s’était tenue à Luxembourg, le 23 octobre dernier. Le secteur des transports routiers a été en effet exclu du champ des révisions de la directive européenne essentiellement pour des raisons politiques. Pour obtenir un compromis acceptable devant faire figure de victoire politique, la France a dû faire cette importante concession notamment à l’Espagne et faire basculer ainsi ce pays dans le camp des révisionnistes de la directive.

Depuis longtemps, Madrid considère que le transport routier en raison de sa nature particulière contribuant à la mobilité des biens et des marchandises en Europe devait être naturellement exempté de toutes règles trop restrictives. Pourtant, ce secteur d’activité fait l’objet de critiques de longue date notamment pour les nombreuses fraudes et contournement des règles du détachement.

Pour rappel, la célèbre entreprise de transport Norbert Dentressangle, elle aussi très médiatisée, avait créé des filiales en Pologne qui étaient avant tout des bureaux de recrutement de chauffeurs routiers, polonais donc, mais travaillant exclusivement en France. Cette entreprise a ainsi créé une pure société « boîte aux lettres ». Disposant de 33 000 salariés, 10 000 chauffeurs et implantée dans 23 pays, cette entreprise internationale recrutait ainsi sous contrats locaux polonais ses chauffeurs. Ils étaient naturellement moins payés comparés à leurs homologues routiers français. Là résidait l’avantage pour l’employeur. Mais pas le seul. Entre deux missions internationales, ces chauffeurs pouvaient « caboter » c’est-à-dire faire des livraisons locales contrevenant ainsi à la réglementation en vigueur et à la législation sociale.

 

Derrière la question des travailleurs détachés se pose celle, plus générale, des différences de réglementation concernant le droit du travail entre les différents pays de l’Union Européenne. Peut-on, à terme, envisager une homogénéisation européenne des règles régissant le droit du travail ?

 

Nous en sommes loin. Il faudra du temps encore pour envisager une telle homogénéisation des règles du droit du travail en Europe (et même des règles fiscales). Et les fédérations du bâtiment et des travaux publics, même si elles défendent cette idée d’harmonisation, d’homogénéisation des législations, le savent bien.

C’est pourquoi au niveau européen on recherche plutôt la coordination de systèmes nationaux (comme celle des régimes de protection sociale) et non l’harmonisation, trop difficile à réaliser. Ce sont ces différences de réglementations qui alimentent les fraudes liées aux détachements. Ces écarts autorisent d’une certaine manière une mise en concurrence parfaitement légale des systèmes sociaux et fiscaux des Etats-membres de l’UE. En 1996, lorsque la « directive » sur le détachement a été pensée et élaborée, l’Europe avait alors 15 Etats membres. A cette époque, moins prononcés, les écarts de salaire minimum entre pays, pour ne prendre que cet exemple, allaient approximativement de 1 à 3. Aujourd’hui, avec 28 pays membres, ces mêmes écarts se sont très fortement accentués de l’ordre de 1 à 10. En 2012, face à des salaires mensuels minimums de 1800 euros au Luxembourg, 1400 euros environ en Belgique, en France et aux Pays-Bas, ceux-ci s’élevaient à seulement 161 euros pour la Roumanie, à 327 euros pour la Slovaquie, à 336 euros pour la Pologne, à 565 euros pour le Portugal, à 231 euros pour la Lituanie, 285 euros pour la Lettonie, 295 euros la Hongrie, 290 euros l’Estonie pour ne citer que les derniers pays membres de l’UE et souvent les plus concernés par les travailleurs détachés. Comme on le voit, comment peut-on homogénéiser des systèmes forts différents ? Comment harmoniser des règles qui sont le fruit de pratiques sociales, de cultures, d’histoires très différentes d’un pays à l’autre ? Et la croyance selon laquelle il faut laisser faire le marché pour que ces différences s’estompent est fortement discutable. L’histoire nous montre à l’inverse que ce sont les inégalités qui se creusent entre individus et entre pays.

Mais cela ne veut pas dire qu’il ne faut rien faire. A défaut d’homogénéisation des règles, il y a d’autres pistes comme le renforcement des règles de contrôle, le renforcement de la coopération entre Etats membres via par exemple la création de corps d’inspecteurs européens ou d’agences européennes chargée des contrôles, l’instauration de carte d’identité professionnelle européenne et de badge délivrés aux travailleurs détachés à l’entrée des chantiers, une solution qui vient d’être adoptée par la France et le Luxembourg, autres pistes encore comme la mise en place de systèmes d’information sur internet sur les droits des travailleurs détachés (et dans leur langue), donner la possibilité aux syndicats d’agir en justice sans l’accord des travailleurs détachés, accroître les moyens aux services d’inspections du travail, … Ce sont en tout cas ces solutions que les principaux pays employeurs de travailleurs détachés sont en train de mettre en œuvre.

 

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[1] Directive 96/71/CE du Parlement européen et du conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services : Journal Officiel n°L018 du 21/01/1997, p. 0001-0006.

[2] Ces dispositions ont été transposées en France au sein de l’article L1262-4 du Code du travail.

[3] Cf. le règlement CE n°1408/1971 ainsi que son règlement d’application n°574/71, remplacés le 1^er mai 2010 par le règlement CE n° 883/2004, lui-même modifié par le règlement CE n° 988/2009 et son règlement d’application CE n° 987/2009.

[4] Dix nouveaux pays ont intégré l’UE le 1^er mai 2004. Il s’agit de Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie. Puis le 1^er janvier 2007, la Bulgarie et la Roumanie suivies par la Croatie en 2013.

[5] Directive 2014/67/UE du Parlement Européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l’exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services.

 

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Bibliographie

 

Belkacem R. KORNING C., MICHON F., MONTCHARMONT L., NOSBONNE C. et SCALVINONI B., 2016, Les pratiques de détachements de travailleurs en Union européenne : importance, formes et enjeux. Le cas de la grande région Sarre-Lor-Lux, Rapport final, Agence d’Objectifs de l’IRES, étude n° 2014-03 réalisée pour Force Ouvrière, novembre, 2016, 132 p.

Belkacem R. et Pigeron-Piroth I., 2016, L’intérim transfrontalier : les marges de l’emploi aux marges des territoires , in Revue Française de Socio-Economie, L’emploi à l’épreuve de ses marges, second semestre, Ed. La Découverte,  2016, p. 43-63

Boquet E. (2013), Les normes européennes en matière de détachement des travailleurs, Rapport d’information, Sénat, Commission des affaires européennes, 18 avril, 44 p.

DGT (2014), Analyse des déclarations de détachement des entreprises prestataires de services en France en 2013, Direction générale du Travail, Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, novembre 2014, 56 p.

European Commission, 2016, Posting of workers – Report on A1 portable documents issued in 2015, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, Unit D/2, European Commission, publication offices, B-1049 Brussels, 57 p.

Grignon F. (2006), « Le BTP français face à l’élargissement de l’Europe », Sénat, Rapport d’information, n°28, Session ordinaire de 2006-2007, 28 p. (http://www.senat.fr/rap/r06-028/r06-02810.html)

Savary G., Guittet C. et Piron M. (2013), Rapport d’information déposé par la commission des affaires européennes sur la proposition de directive relative à l’exécution de la directive sur le détachement des travailleurs (rapport n° 1087, Assemblée Nationale).