Par Olivier Becht, député du Haut-Rhin, ancien ministre.
Exposé présenté au déjeuner-débat de la Société de géographie, au Sénat, le 2 octobre 2026.
Monsieur le Président,
Monsieur le Secrétaire général,
Mesdames, Messieurs,
Je veux dire ma gratitude d’être reçu par la plus ancienne société de géographie du monde, fondée en 1821. Et de l’être ici, au Sénat, dans la maison qui représente les 34 875 communes de France, et qui vient d’être renouvelée par leurs grands électeurs.
Je ne suis pas géographe.
Je suis un élu de terrain depuis 25 ans : conseiller municipal, maire, vice-président d’un conseil départemental, président délégué d’une agglomération. Et j’ai passé les deux dernières années à parcourir les 101 départements et à écouter 600 personnes. Ce que je peux vous apporter n’est donc pas une théorie. C’est une expérience, et la conviction qu’elle a fait naître.
Cette conviction, je l’énonce tout de suite, pour que vous puissiez la contester pendant tout le reste de mon propos.
Nous avons un problème de géographie, et nous le traitons depuis 40 ans comme un problème de comptabilité.
I. Une expérience parlementaire
Je commencerai par une histoire vraie, dont je suis l’un des personnages.
Le 16 septembre 2025, j’ai cosigné une proposition de loi intitulée « visant à simplifier le millefeuille territorial par la collectivité unique ». L’intention était générale : ouvrir à tout territoire volontaire la faculté de fusionner l’échelon départemental et l’échelon régional. Sans obligation.
Le texte est venu en séance au printemps. Son article premier, celui qui portait la procédure générale, a été supprimé. Seul a survécu le cas alsacien, et un amendement a changé le titre même du texte, devenu « visant à faire sortir la Collectivité européenne d’Alsace de la région Grand Est ».
Il a été adopté le 8 avril par 131 voix contre 100. Il attend ici, au Sénat, et personne ne sait quand il sera inscrit.
Nous avions déposé une réforme générale. Il en est sorti une exception particulière. La réforme générale a échoué parce qu’elle était la mauvaise idée, et l’exception n’est pas la défaite de la réforme territoriale, elle en est la forme juste.
C’est ce renversement que je soumets à votre jugement.
II. Le mot est mauvais
« Millefeuille » est une métaphore de pâtisserie. Prenons-la au sérieux une minute, puisque cette maison a pour président, n’est-ce pas, cher Jean-Robert Pitte, le meilleur connaisseur français de la gastronomie.
On n’a jamais reproché à un millefeuille d’avoir mille feuilles : c’est ce qu’on lui demande.
Un millefeuille manqué n’est pas trop épais. Il glisse, il s’effondre quand on le coupe, ses feuilles et sa crème ne tiennent plus ensemble. Son défaut n’est jamais le nombre, c’est la cohésion. La métaphore en dit plus long que ceux qui l’emploient.
Car ceux qui l’emploient ne lui font dire qu’une chose : il y a trop d’épaisseur. Elle ne peut donc prescrire qu’une solution, retirer une couche. Promise par tous les gouvernements depuis le rapport Balladur de 2009, jamais faite, et pendant ce temps nous en avons ajouté : les métropoles, les pôles métropolitains, les pôles d’équilibre territorial et rural.
Les chiffres, eux, sont connus, et je ne les cite que pour les écarter. 34 875 communes, soit davantage que l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie réunies. 1 252 intercommunalités à fiscalité propre. Plus de 8 000 syndicats. 101 départements. 18 régions.
C’est vertigineux. Mais l’Allemagne superpose le Bund, les Länder, les Kreise et les Gemeinden ; l’Italie et la Suisse ont des empilements comparables. Personne, là-bas, n’en fait un mal national.
Je le dirai donc dans les termes les plus nets. Le millefeuille n’existe pas. Il n’existe pas comme mal français, puisque nos voisins empilent autant que nous sans s’en plaindre. Et il n’existe pas comme expérience vécue : c’est une vision d’administrateur, ce n’est pas une vision de citoyen. Personne n’habite dans un millefeuille.
C’est une image de volume, quand notre problème est un problème de surface. Une image de cuisinier, quand il nous faudrait une image d’habitant. Je vous propose donc de la remplacer par une image qui vient de chez vous.
Imaginez la France dessinée sur des calques, comme on le faisait avant les systèmes d’information géographique. Un calque pour les communes, un pour les intercommunalités, un pour les départements, un pour les régions. Puis les calques que vous produisez, vous : les bassins de vie, les aires d’attraction des villes, les bassins d’emploi. Posez-les l’un sur l’autre sur une table lumineuse.
Le problème n’est pas qu’il y ait beaucoup de calques. C’est qu’aucun trait ne tombe sur un autre.
Et cette image-là, contrairement à l’autre, ne dit pas de retirer une feuille. Elle dit de faire coïncider les traits. Une métaphore ne décrit jamais, elle ordonne. Millefeuille ordonne de soustraire. Calque ordonne d’aligner. Tout mon propos tient dans cet écart.
III. Pourquoi une loi n’y suffit jamais
« La France se nomme diversité. »
— Fernand Braudel, L’Identité de la France, 1986
Braudel nous a appris à distinguer l’événement, la conjoncture et la structure. Nos strates ne sont pas des événements : ce sont des structures. La commune de 1789 est la paroisse d’Ancien Régime, avec ses limites, ses cloches et ses morts. Et Tocqueville avait montré que la centralisation était elle-même un héritage de l’Ancien Régime.
André Corboz a donné à cela son nom exact : le territoire est un palimpseste, un parchemin gratté et réécrit sans que rien ne s’efface jamais tout à fait. Nos découpages sont des écritures successives sur le même parchemin, et aucune n’a effacé la précédente. Preuve par les faits : la loi Marcellin de 1971 n’a produit que quelques centaines de fusions, quand la Suède divisait les siennes par 8.
Pierre Nora, disparu l’an dernier, achève de l’expliquer. Dans Les Lieux de mémoire, il a établi que l’histoire de ce pays ne se conserve pas seulement dans les livres : elle se dépose dans des lieux, et un lieu devient mémoire dès qu’une communauté s’y reconnaît. Le clocher, le chef-lieu, le nom d’une province ne sont donc pas des unités de gestion. Ce sont des lieux de mémoire.
Chez nous, l’histoire et la géographie ne sont pas deux disciplines voisines. Elles sont la même, considérée une fois dans le temps et une fois dans l’espace.
Supprimer une strate par la loi, c’est toucher à de la mémoire en croyant ne toucher qu’à de l’organisation. Voilà pourquoi cela échoue si régulièrement.
Permettez-moi de m’appuyer sur son travail. Dans l’Histoire du paysage français, Jean-Robert Pitte a démontré que le paysage de ce pays n’est presque jamais une donnée naturelle : il est le produit culturel de plus de 200 générations, une œuvre accumulée, jamais dessinée d’un seul trait. Et sa banalisation contemporaine, écrit-il en substance, doit beaucoup à une confiscation de la créativité par l’ingénierie et par l’administration.
La carte administrative de la France est un paysage. Sédimentée, culturelle, accumulée. Et elle souffre du mal exact qu’il a diagnostiqué pour les paysages : la banalisation par l’uniformité administrative.
Or, on ne restaure pas un paysage par un plan général. On le restaure parcelle par parcelle, avec ceux qui l’habitent.
IV. Le vrai problème : les mailles ne coïncident plus
J’en viens au cœur de mon propos. Roger Brunet a rappelé qu’un maillage n’est jamais neutre : tout découpage répond à une question, posée à une époque, avec les moyens de cette époque. Le département de 1790 en est le plus bel exemple. Les constituants ont retenu un critère remarquablement précis : qu’aucun habitant ne se trouve à plus d’une journée de cheval de son chef-lieu. Ce critère n’est ni administratif ni comptable : il est géographique, calibré sur une vitesse de déplacement réelle.
Ce n’est pas le seul que la géographie ait formulé. Paul Vidal de la Blache, dont le Tableau de la géographie de la France ouvre en 1903 l’Histoire de France d’Ernest Lavisse, en a établi un second : non plus le temps qu’il faut pour atteindre le centre, mais la direction dans laquelle un territoire est tourné. Le relief, l’hydrographie et le climat orientent les échanges bien avant que l’administration ne les découpe. Il l’a montré pour les pays rhénans dans La France de l’Est, en 1917 : les Vosges, la Lorraine et l’Alsace n’ont cessé d’accentuer leur individualité propre, parce que les eaux y coulent dans des sens différents, et que les hommes suivent les eaux.
Nous n’avons jamais refait le calcul de 1790, et jamais appliqué celui de Vidal de la Blache. Depuis 236 ans, nous ajoutons des mailles sans jamais recalculer le critère.
Voilà la généalogie du millefeuille : il n’est pas né d’un excès de volonté, mais d’une absence de critère. À chaque besoin nouveau, plutôt que de redécouper, nous avons posé un calque de plus.
La France réelle est pourtant finement cartographiée, mais ces cartes-là ne tracent jamais les périmètres de la décision publique. La première géographie est dans vos revues, la seconde dans nos lois, et les deux ne se parlent pas.
La réforme régionale de 2015 en est le cas d’école. On a réduit le nombre de régions : réponse arithmétique.
Ce faisant, on a éloigné les centres de décision et réuni des territoires que le relief et les eaux orientent en sens contraires. Deux problèmes géographiques, aucun des deux posé. Quant au gain arithmétique, j’y reviendrai : il n’y en a pas eu.
Et voici la seule chose que ces deux années de terrain m’ont véritablement apprise.
Personne, sur le terrain, ne se plaint du millefeuille.
En 101 départements et 600 rencontres, pas une fois un citoyen ne m’a dit qu’il y avait trop d’échelons. Non que les gens s’en accommodent : ils n’y comprennent rien, et ils ne s’y intéressent pas. Ce qu’ils voient, ce sont des incohérences. À Limoges, on ne comprend pas que la région Limousin ait été supprimée et que l’hôtel de région soit toujours là, avec des agents à l’intérieur. On ne conteste pas un organigramme. On constate une absurdité, et on en tire une conclusion sur ceux qui gouvernent.
Pour le reste, on me parle en heures et en kilomètres. La maternité est à 50 minutes. Le premier rendez-vous chez l’ophtalmologiste est dans 8 mois. Il n’y a plus de train après 19 heures. La dernière classe ferme en juin.
Et l’exemple qui m’a le plus frappé ne concerne même pas un service public. Dans une région grande comme deux fois la Belgique, des enfants de 10 ans engagés dans un championnat régional peuvent avoir 12 heures de trajet aller et retour pour disputer un match d’1 h 30. Le cas est réel, et il vient d’une région que je connais bien.
Personne n’a décidé cela, personne ne l’a voulu : c’est le produit mécanique d’un périmètre tracé sans regarder la carte.
Les Français ne décrivent jamais leur territoire en niveaux d’administration. Ils le décrivent en temps d’accès.
Le millefeuille n’est pas vécu comme une épaisseur. Il est vécu comme une distance.
Et la distance, lorsqu’elle s’installe et ne s’explique plus, produit du soupçon, puis de la défiance, puis de la colère. Davantage dans les campagnes et les couronnes périurbaines que dans les grandes villes, ce qui est une donnée géographique de plus.
Jérôme Fourquet a donné à cet éclatement son nom le plus juste. Dans L’Archipel français, il décrit une nation devenue multiple et divisée, qu’il lit dans les prénoms, les pratiques et les votes. Je l’ai rencontrée, moi, par les routes : mon rapport décrit cinq France qui ne vivent plus tout à fait la même réalité. Nos deux chemins mènent au même mot.
Un archipel, c’est exactement ce qui arrive à un pays quand les mailles cessent de coïncider. Des îles reliées par rien.
Et je ne crois pas que cet archipel soit culturel d’abord, et territorial par accident. La géographie administrative a contribué à le produire, en cessant d’organiser des relations pour se contenter de gérer des périmètres.
C’est pourquoi je tiens la cohésion nationale non pour un objectif social parmi d’autres, mais pour une condition stratégique.
V. Deux contresens
Deux de nos réponses actuelles sont des contresens. Je les nomme sans agressivité : ils sont partagés, et j’y ai eu ma part.
Le premier est terminologique. Il y a un an, un grand acte de décentralisation a été annoncé. Ce qui est venu devant le Parlement, ce sont une simplification des normes applicables aux collectivités, et un projet de loi visant à renforcer l’État local, condensé en 12 articles, qui élargit le pouvoir de dérogation du préfet sans transférer aucune compétence. Nommons-les pour ce qu’ils sont.
La loi Defferre du 2 mars 1982 transférait des compétences et supprimait la tutelle de l’État : c’était une décentralisation. Ce qui nous est proposé aujourd’hui n’en est pas une.
On a répondu à une demande de décentralisation par de la déconcentration, et cela fut diagnostiqué dans cette maison même.
« C’est toujours le même marteau qui frappe ; seulement on a raccourci le manche. »
— Odilon Barrot, De la centralisation et de ses effets, 1861
165 ans. Et le manche a encore raccourci.
Le second contresens est géographique. Depuis 60 ans, nous pensons l’aménagement du territoire comme une politique de métropolisation. Jean-Robert Pitte l’a dit mieux que je ne saurais le faire : la DATAR et ses avatars ont privilégié les grandes métropoles et les liaisons rapides entre elles, en négligeant un espace rural devenu un vaste désert éducatif, médical et culturel. En 1947, Gravier dénonçait Paris et le désert français. 80 ans plus tard, le désert n’a pas disparu : il a été redistribué.
Et nous avons fait pire que le déplacer. Nous l’avons dupliqué.
Chaque grande métropole régionale a reproduit, à l’échelle de sa région, exactement la centralisation jacobine que nous reprochions à Paris. Bordeaux est à la Nouvelle-Aquitaine ce que Paris fut à la France. Lyon, Toulouse, Nantes et Strasbourg aussi.
Nous n’avons pas décentralisé le pays. Nous avons multiplié les capitales.
Et les deux camps se trompent de la même façon. Les uns veulent garder la carte telle qu’elle est. Les autres veulent la réduire. Personne ne propose de la redessiner là où les gens vivent.
VI. Trois principes pour réconcilier la carte et le vécu
1. Le principe de coïncidence
Refaisons le calcul de 1790 avec les moyens de notre temps : substituons au critère de la journée de cheval un critère de temps d’accès garanti.
C’est le sens de ce que j’appelle la garantie des 15 services de proximité. Elle assure à chacun, où qu’il habite :
- une école à moins de 20 minutes ;
- un collège et un lycée à moins de 40 ;
- une consultation médicale et une pharmacie à moins de 30 ;
- une maternité à moins de 50 ;
- des secours à moins de 20 minutes d’intervention.
Monsieur le Secrétaire général, cher Jacques Gonzales, vous enseignez la géographie de la santé, et je voudrais faire de cette discipline le témoin de ma démonstration. Car c’est elle qui a compris la première ce que l’action publique n’a pas voulu entendre : ce qui décide de l’accès réel aux soins, ce n’est pas le nombre de médecins par habitant, c’est le temps qui sépare un habitant du premier soignant, et la fiabilité de ce temps la nuit et l’hiver. La démographie médicale est un compte. L’accès aux soins est une géographie. Nous avons passé 20 ans à traiter le second problème avec les instruments du premier.
Ce que je propose ici, devant des géographes, a donc un nom qui vous appartient.
C’est le retour de l’isochrone comme instrument du droit public. Non plus un droit qui énumère des compétences, mais un droit qui garantit des distances.
On cesserait de débattre de qui est compétent. On débattrait de ce qui est atteignable.
2. Le principe de différenciation
Cessons ensuite de réformer par loi générale. La leçon de mon histoire initiale, il faut l’ériger en doctrine au lieu de la subir.
Je propose un Pacte des Territoires. Sur la base du volontariat local, jamais d’une volonté imposée de Paris, les territoires qui le souhaitent pourront supprimer une strate. Des départements qui fusionneraient en une Province, fidèle à l’histoire et à la géographie locales, récupéreraient les compétences des régions et les pouvoirs d’un véritable État fédéré. D’autres ne bougeront pas : ce sera leur droit.
Cela signifie accepter une carte asymétrique, et j’entends d’ici l’objection : si chaque territoire s’organise à sa guise, la République cesse d’être une. J’y réponds trois choses :
- La première est historique. La République uniforme n’a jamais existé. Paris, Lyon et Marseille ont leur loi, la Corse son statut, l’Alsace-Moselle son droit local, les outre-mer cinq régimes différents. L’uniformité est une fiction que nous protégeons dans les discours et que nous violons dans les textes.
- La deuxième est doctrinale. La différenciation porte sur l’organisation, jamais sur les droits. L’uniformité des structures ne garantit rien ; c’est l’égalité des accès qui garantit tout. Liberté d’organisation, égalité d’accès. Les 15 services s’imposent partout, sans exception. La façon de les rendre appartient à ceux qui vivent là.
- La troisième réponse est la plus importante, et c’est une condition. Un territoire qui se réorganise ne doit jamais pouvoir se détacher de ses voisins. Chaque réorganisation ira de pair avec un établissement de coopération entre voisins, chargé de gérer en commun les routes, les trains, les hôpitaux, et de porter une solidarité financière chiffrée, inscrite dans la loi. Autrement dit, un territoire qui gagne en liberté ne gagne aucun droit de partir avec la caisse : c’est ce qui sépare la différenciation de la sécession.
J’y ajoute une méthode : l’expérimentation. Toute réorganisation sera évaluée, et réversible si elle ne tient pas ses promesses. Car en 2015, personne n’a rien évalué. On nous avait annoncé 10 milliards d’euros d’économies. Le 24 septembre 2019, la Cour des comptes a constaté qu’elles n’étaient pas au rendez-vous, et que la fusion avait au contraire produit des surcoûts durables.
Nous avons donc dépensé davantage pour éloigner les centres de décision des citoyens. Une clause d’évaluation l’aurait évité.
3. Le principe de subsidiarité financière
Une compétence sans moyens est une fiction coûteuse : elle transfère le reproche sans transférer le pouvoir. Je propose donc plus de 4 milliards d’euros pour les communes et les intercommunalités, et un plan d’aménagement de 10 milliards sur 5 ans. Mais le point décisif n’est pas le montant : il est dans ce que ces dotations doivent faire disparaître, les appels à projets. Ces dossiers interminables, ces cases dans lesquelles on n’entre jamais, ces cabinets de conseil que les petites communes ne peuvent pas s’offrir.
Car voici où se loge la centralisation d’aujourd’hui. Elle ne s’exerce plus par la tutelle, que la loi Defferre a supprimée, ni même vraiment par le préfet.
La centralisation contemporaine s’exerce par le formulaire.
Elle est plus efficace que ne le fut jamais la tutelle, parce qu’elle est invisible et qu’elle a l’air d’une procédure.
Conclusion
Je reviens à Braudel. Pendant deux siècles, la réponse républicaine à la diversité a été constante : la diversité est un danger, l’uniformité le remède. Elle était juste tant que l’unité du pays était fragile. Ce n’est plus l’unité qui l’est aujourd’hui, c’est la cohésion. Et l’uniformité ne produit plus de l’unité : elle produit de la distance, et la distance produit de la défiance.
Il y a un proverbe africain que j’aime : on entend l’arbre qui tombe, mais on ne voit pas la forêt qui pousse. Pendant que nous écoutons les arbres qui tombent, dans les 101 départements que j’ai parcourus, une forêt pousse : des communes qui inventent, des associations qui tiennent, des soignants qui s’organisent, des industriels qui reviennent. Invisible, dispersée, souvent étouffée par une action publique lointaine et gestionnaire.
La géographie a exactement ce rôle : voir ce qui pousse là où les autres comptent ce qui tombe.
C’est pourquoi je crois qu’elle a, dans la décennie qui vient, un rôle politique à jouer qu’elle n’a plus joué depuis Vidal de la Blache.
Je terminerai par une phrase que vous connaissez mieux que moi, et que je voudrais retourner.
La carte n’est pas le territoire. Mais en France, depuis 236 ans, nous demandons au territoire de ressembler à la carte. Je propose que nous fassions enfin l’inverse.
Je vous remercie.